“Entre la coyuntura y los principios: la necesidad de volver a las bases de la política exterior argentina”.

Por Florencia G. Bonanno*

La política exterior argentina enfrenta el desafío de no quedar a merced de la inmediatez y la coyuntura, reafirmando principios que garanticen continuidad y proyección estratégica.

En una era dominada por la inmediatez, la volatilidad y la sobreabundancia de información, donde la ambigüedad y la desinformación se han vuelto parte del paisaje cotidiano, la política exterior tampoco ha quedado al margen de estas transformaciones. Las redes sociales, la inteligencia artificial y las nuevas formas de comunicación política han alterado la manera en que los gobiernos e incluso los mismos políticos hablan al mundo y se posicionan frente a él. Basta con una rápida mirada a la red social X y a las publicaciones de varios mandatarios del mundo para comprobar cómo parte de la diplomacia contemporánea no solamente se expresa hoy en el lenguaje de la inmediatez digital, sino que también se utiliza como herramienta para incidir políticamente. ¿Los ejemplos? Por supuesto, sobran.

En medio de esa aceleración permanente, sin embargo, parece haberse desdibujado una pregunta tan simple como esencial: ¿cuál es, en definitiva, el propósito estratégico de la política exterior de un país y qué lugar ocupa en la vida de sus ciudadanos? La política exterior, después de todo, no debería reducirse a una sucesión de gestos, declaraciones o reacciones frente a la agenda del día. En su sentido más profundo, constituye el instrumento a través del cual los Estados definen sus intereses, establecen prioridades y proyectan una visión de largo plazo en un sistema internacional cada vez más competitivo, fragmentado e incierto. Cuando esa perspectiva estratégica se diluye, la diplomacia corre el riesgo de convertirse en una extensión de la coyuntura, más pendiente del impacto inmediato que de la posición estructural que un país aspira a ocupar en el mundo.

Pienso en todo esto, y me resulta inevitable volver a un recuerdo de infancia. Algunas noches, mientras en casa sonaba de fondo algún canal internacional o un programa de análisis político, solía preguntarles a mis padres cómo decisiones tomadas a miles de kilómetros podían terminar afectando nuestra vida cotidiana. Con los años entendí que esa percepción infantil no estaba del todo equivocada. Si hubiera que explicarlo de manera simple, casi como en un abecedario para principiantes, la política exterior y, en particular, la política exterior argentina, trata precisamente de eso: de cómo las decisiones que un país toma en su relación con el mundo terminan influyendo, muchas veces de manera silenciosa, en las oportunidades, los riesgos y las condiciones de vida de sus propios ciudadanos.

Ahora bien, definamos la política exterior desde el plano académico. En términos simples, la política exterior puede entenderse como una política pública. Es decir, como el conjunto de acciones, decisiones y omisiones, a través de las cuales un Estado define cómo relacionarse con el resto del mundo. Como señala Hill (2003), se trata de una política pública particular: una que proyecta al Estado más allá de sus fronteras y lo sitúa en interacción permanente con otros gobiernos, organizaciones internacionales, bloques regionales y actores transnacionales. Son los funcionarios que representan al país (diplomáticos, jefes de Estado, ministros y negociadores) quienes ejecutan estas decisiones en el escenario internacional. Pero reducir la política exterior únicamente a la actividad de las cancillerías sería simplificar demasiado la realidad.

En la práctica, las decisiones externas de un país suelen ser el resultado de una compleja interacción entre factores domésticos e internacionales. Putnam (1988) describió esta dinámica como un “juego de dos niveles”: los gobiernos negocian simultáneamente en el plano internacional y en el interno, intentando equilibrar compromisos externos con las presiones y expectativas de sus propias sociedades. Al mismo tiempo, como mostró Graham Allison (1971) en su clásico estudio sobre la toma de decisiones en política exterior, el Estado dista de ser un actor completamente uniforme o perfectamente racional. Las políticas que finalmente emergen suelen reflejar negociaciones, tensiones e intereses diversos dentro del propio aparato gubernamental. En otras palabras, detrás de cada acuerdo comercial, alineamiento diplomático o posición adoptada en un organismo internacional no solo operan cálculos estratégicos sobre el sistema internacional. También intervienen intereses económicos, actores sociales, agencias estatales y debates políticos que se desarrollan dentro de cada país. La política exterior, lejos de ser una esfera aislada, es el resultado de ese permanente cruce entre lo doméstico y lo internacional.

En el caso de Argentina, la formulación de la política exterior recae principalmente en el Poder Ejecutivo. La Constitución Nacional establece con claridad que la conducción de las relaciones exteriores es una de las competencias delegadas por las provincias al gobierno federal. Así lo reflejan, entre otros, los artículos 99, que asigna al Presidente la conducción de la política exterior y la facultad de celebrar tratados, y el artículo 75, que otorga al Congreso la potestad de aprobarlos e incorporarlos al orden jurídico nacional.

Siguiendo a Toledo (2022), afirmar que las relaciones exteriores son competencia del gobierno federal no implica que se trate de un ámbito exclusivo del Poder Ejecutivo. El diseño institucional argentino mantiene rasgos propios de su organización federal. Las provincias, por ejemplo, pueden celebrar convenios internacionales orientados al desarrollo económico o social, siempre que estos no contradigan la política exterior nacional ni afecten las atribuciones delegadas al gobierno central, tal como lo habilita el artículo 124 de la Constitución. Del mismo modo, participan indirectamente en la política exterior a través del Congreso. y especialmente del Senado, donde están representadas.

En la práctica, la Cancillería cumple un papel central en la traducción de las orientaciones políticas del Ejecutivo en objetivos concretos de política exterior. Allí radica la importancia de contar con un servicio diplomático profesional, capaz de aportar continuidad institucional más allá de los cambios de gobierno. Gracias a esa estructura, ciertos lineamientos han mantenido una relativa estabilidad a lo largo del tiempo: el reclamo de soberanía sobre las Islas Malvinas a través de la vía diplomática, el uso pacífico de la energía nuclear o la condena al terrorismo internacional. Otros, en cambio, han variado considerablemente según el contexto político y las prioridades de cada administración.

Al mismo tiempo, cualquier objetivo de política exterior debe necesariamente dialogar con el contexto internacional en el que se inscribe. Las decisiones externas de un país no se toman en el vacío: están condicionadas tanto por la dinámica del sistema internacional como por las normas del derecho internacional y los compromisos asumidos en tratados previos. En ese terreno, la Cancillería cumple también una función clave como depositaria de esos compromisos y como órgano técnico encargado de advertir hasta dónde es posible avanzar y dónde comienzan los límites jurídicos y políticos de la acción internacional del Estado.

Por otra parte, referirse a la política exterior argentina también implica reconocer la existencia de ciertas tradiciones diplomáticas que, a lo largo del tiempo, han orientado la inserción internacional de nuestro país. Como ocurre en muchos Estados de América Latina, estas tradiciones no siempre se encuentran codificadas en doctrinas formales, pero sí se expresan en prácticas reiteradas, consensos políticos amplios y una cultura diplomática relativamente estable. Uno de los ejemplos más citados es la neutralidad que Argentina mantuvo durante las dos guerras mundiales, una postura que durante décadas fue interpretada como parte de una tradición orientada a evitar involucramientos directos en conflictos entre grandes potencias. No sorprende, entonces, que cuando a comienzos de los años noventa el país decidió participar en la coalición internacional durante la Guerra del Golfo, la decisión generara intensos debates en el ámbito político y académico por percibirse como un quiebre con esa práctica histórica.

Más allá de esas oscilaciones, ciertos rasgos han tendido a persistir en la diplomacia argentina: una preferencia por la resolución pacífica de controversias, una fuerte vocación multilateralista y una identificación con la promoción del derecho internacional y los derechos humanos. El persistente reclamo de soberanía sobre las Islas Malvinas, la participación sostenida en misiones de paz de la ONU como las desplegadas en Haití o Chipre y el impulso a la promoción de procesos de integración regional como el Mercosur son ejemplos concretos de esa orientación. No es menor mencionar también que, desde el

retorno de la democracia argentina, la defensa de los derechos humanos se convirtió en un componente central de la proyección internacional del país. En conjunto, estos elementos han configurado una tradición diplomática que, con matices y ajustes según cada gobierno, ha servido durante décadas como uno de los marcos de referencia de la política exterior argentina.

En ese contexto, la política exterior del presidente Javier Milei parece haber introducido no solo un cambio de prioridades, sino también tensiones con los mecanismos institucionales a través de los cuales tradicionalmente se ha formulado la diplomacia argentina. Varias decisiones y posicionamientos de alto impacto internacional han sido anunciados directamente por el propio mandatario, con frecuencia a través de redes sociales o intervenciones públicas, desplazando a la Cancillería hacia un papel más reactivo que conductor. Este estilo de conducción contrasta con la arquitectura institucional prevista por la Constitución Nacional, que si bien asigna al Presidente la dirección de las relaciones exteriores y la facultad de celebrar tratados (art. 99), también reserva al Congreso un papel central en su aprobación e incorporación al orden jurídico interno (art. 75 inc. 22). Cuando las definiciones de política exterior se anuncian sin transitar plenamente esos circuitos institucionales de deliberación y control democrático, se debilita el equilibrio que el propio diseño constitucional buscó establecer entre liderazgo político e

institucionalidad diplomática.

Estos saltos institucionales y desvíos en la política exterior argentina pueden enumerarse en varios ejemplos. La decisión de retirar a Argentina del proceso de incorporación al Grupo BRICS fue uno de los primeros gestos de esa redefinición estratégica (Leonardelli, 2023). A ello se sumó la aceptación de integrar el llamado Board of Peace, una iniciativa impulsada por el presidente estadounidense Donald Trump para intervenir en conflictos internacionales como alternativa a Naciones Unidas, en la que Argentina se incorporó como miembro fundador y se ofreció incluso la participación de los Cascos Blancos en eventuales operaciones de estabilización.

Este giro también se manifestó en un alineamiento particularmente explícito con Washington, casi un revival, quizás o incluso más exacerbado, de la antigua telenovela definida como las relaciones carnales con Estados Unidos, protagonizada en aquel entonces por Carlos Menem y su canciller, Guido Di Tella con el homónimo americano pero con una coyuntura internacional diferente. Volviendo a la actualidad, el propio gobierno ha presentado esa cercanía como una alianza estratégica, con señales de cooperación económica y política que apuntan a posicionar a Argentina como uno de los socios más firmes de Estados Unidos en la región, habiendo viajado al país norteamericano al menos 15 veces desde el inicio de su gestión, y siguiendo, en reiteradas ocasiones casi como un copy paste, los lineamientos políticos de Trump.

Otro enclave fundamental dentro de la política exterior del gobierno de turno es Israel. Este acercamiento, sin embargo, también ha estado acompañado por gestos que se apartan de la tradicional cautela de la diplomacia argentina en Medio Oriente. El presidente Milei, ha anunciado su intención de trasladar la embajada argentina a Jerusalén, una decisión con implicancias particularmente sensibles dentro del delicado equilibrio regional, y ha expresado un respaldo político inequívoco al gobierno israelí en el contexto de la escalada de tensiones con Irán, adoptando una retórica inusualmente directa para los estándares históricos de la política exterior argentina. A ello se suma un elemento poco habitual en la tradición diplomática del país: la presencia de referencias personales y religiosas en la narrativa presidencial sobre esta relación. El propio Milei ha manifestado en distintas ocasiones una afinidad espiritual con el judaísmo y una identificación cultural con Israel que trasciende el plano estrictamente estratégico. Esa dimensión personal, que combina convicciones religiosas, afinidades ideológicas y posicionamientos geopolíticos, introduce un componente singular en la formulación de la política exterior, en un ámbito que históricamente en Argentina tendió a privilegiar un lenguaje más institucional y menos atravesado por definiciones identitarias del liderazgo político.

Al mismo tiempo, el compromiso de nuestro país con el multilateralismo, uno de los pilares históricos de la inserción internacional argentina, ha mostrado signos de enfriamiento. Una menor participación en foros climáticos globales, el tono crítico hacia diversas agencias del sistema de Naciones Unidas y el énfasis en estructuras alternativas de cooperación internacional podrían interpretarse como indicios de una política exterior menos orientada a la diplomacia institucionalizada y más basada en alineamientos políticos y afinidades ideológicas. Incluso en cuestiones tradicionalmente consideradas políticas de

Estado han surgido señales de tensión. El reclamo de soberanía sobre las Islas Malvinas, sostenido durante décadas a través del derecho internacional y de la búsqueda de apoyos multilaterales, ha quedado en ocasiones relegado frente a la prioridad otorgada a la relación estratégica con potencias occidentales, lo que generó debates dentro del propio sistema diplomático argentino sobre la consistencia de esa estrategia.

Más allá de cada episodio puntual, lo que parece emerger es una modificación en el delicado equilibrio entre liderazgo político e institucionalidad diplomática. Durante décadas, la Cancillería argentina funcionó como un cuerpo profesional encargado de traducir orientaciones políticas en estrategias internacionales coherentes y previsibles. Cuando ese circuito se debilita y la política exterior se concentra principalmente en intervenciones directas del liderazgo político, el riesgo es que la diplomacia quede más expuesta a la lógica de la coyuntura y menos anclada en una visión estratégica de largo plazo.

Para concluir, es necesario reflexionar acerca de que el debate sobre la política exterior argentina no debería reducirse a las preferencias ideológicas de un gobierno ni a las urgencias del momento internacional. La pregunta de fondo debe ser estructural: qué tipo de inserción internacional quiere construir el país y sobre qué principios pretende sostenerla en el tiempo. Durante décadas, con matices y cambios de orientación, la diplomacia argentina logró apoyarse en ciertos pilares relativamente estables: el multilateralismo, el respeto al derecho internacional, la resolución pacífica de controversias y una institucionalidad diplomática profesional, que funcionaron como anclas en un sistema internacional cada vez más volátil. Cuando esas bases se erosionan y la política exterior queda subordinada a gestos coyunturales o afinidades personales, también se reduce el margen de previsibilidad estratégica del país.

En un mundo atravesado por nuevas rivalidades geopolíticas y profundas transformaciones del orden internacional, recuperar ese equilibrio entre liderazgo político e institucionalidad diplomática no es simplemente un ejercicio de prudencia. Es, quizá, una condición necesaria para que Argentina vuelva a pensar su lugar en el mundo más allá del corto plazo. Entre la coyuntura y los principios, la historia de la diplomacia argentina sugiere que las decisiones más duraderas suelen ser aquellas que se apoyan en instituciones sólidas, una estrategia clara y una política exterior concebida verdaderamente como política de Estado, porque como dice un dicho muy popular, que solía resonar en la jerga política, “la libertad no hace felices a los hombres: los hace, sencillamente, hombres; y la República no es una panacea, sino el marco dentro del cual la libertad y la justicia pueden convivir. Las personas no son imprescindibles, las instituciones sí.”

*Relaciones Internacionales (UNR). Especialista en Cambio Climático y Sostenibilidad. Co-coordinadora del Observatorio de Política Exterior (OPEA). Consultora en riesgo geopolítico, sostenibilidad & ESG.

Referencias

Allison, G. T. (1971). Essence of decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Little, Brown and Company.

Hill, C. (2003). The changing politics of foreign policy. Palgrave Macmillan.

Leonardelli, G. I. (2024). La gestión de Diana Mondino como canciller. Observatorio de Política Exterior Argentina (OPEA). Disponible en:

https://www.opeargentina.org/post/la-gesti%C3%B3n-de-diana-mondino-como-canciller

Putnam, R. D. (1988). Diplomacy and domestic politics: The logic of two-level games. International Organization, 42(3), 427–460. Disponible en: https://doi.org/10.1017/S0020818300027697

Toledo, V. F. (2022). La política exterior argentina como una política pública (1983–2019). Perspectivas de las Ciencias Económicas y Jurídicas, 12(1), 103–120. Disponible en:

https://doi.org/10.19137/perspectivas-2022-v12n1a07