Por Gustavo Insaurralde
La maratónica negociación que derivó en la derogación de las leyes Cerrojo y Pago Soberano forma parte de la estrategia de la administración Macri de saldar los conflictos con los holdouts y salir del default técnico. Para ello es necesario que se pase por un proceso de doble negociación con la esfera internacional (el Estado Argentino y los holdouts) y con la esfera doméstica (la coalición oficialista y los demás partidos de la oposición en el Congreso). Esto Putnam (1988) lo denomina un juego de doble nivel.
No obstante, es pertinente afirmar que teniendo en cuenta ciertas condiciones, la decisión adoptada por el Congreso Nacional fue esperable. Milner (1997) esquematiza los juegos de doble nivel y afirma que la estructura de preferencias domésticas y la distribución de la información influyen en los resultados de acuerdos internacionales.
A grandes rasgos, la estructura de preferencias domésticas hace referencia a la importancia de los grupos domésticos en las decisiones en política exterior. Eso quiere decir que dentro de este factor se mide la relevancia de la legislatura y los grupos de apoyo (endorsers). Por consecuencia, va a observar el grado de división gubernamental, es decir, el hecho de que la coalición oficialista no sea mayoría en el Congreso. La distribución de información, en cambio, evoca al grado de transparencia de los acuerdos y cuánta información cada grupo (o actor) tiene sobre ellos. Así, la distribución puede ser simétrica (todos los actores conocen las preferencias de los otros) o asimétrica (algunos actores no están completamente informados por los acuerdos llevados a cabo por el estado) (Milner, 1997:72)
A la luz de estas consideraciones, podemos calificar nuestro caso como uno de gobierno dividido y de información simétrica, porque Cambiemos no es mayoría legislativa en ninguna de las cámaras pero, al parecer, todos los actores poseen la misma información sobre la naturaleza del acuerdo con los holdouts.
¿Por qué hablamos de un acuerdo esperable? En el modelo de gobierno dividido con información asimétrica, se plantean tres corolarios.
En primer lugar, mientras el status quo actual se encuentre alejado del punto ideal de la legislatura, su poder de influencia se reduce porque actúa pasivamente a lo que el Ejecutivo propone. (Milner, 1997:80-81) En nuestro caso, como el Congreso Nacional encuentra que el punto ideal (negociación en mejores términos con los holdouts) está lejos del status quo, su influencia es mínima y su actuación es eminentemente pasiva. En otras palabras, el Congreso Nacional debate los términos acuñados por el Ejecutivo.
En segundo lugar y a pesar de la primera consideración, en un escenario donde la división gubernamental es alta, la facción oficialista tiene que negociar con otros sectores políticos. Por lo tanto, el acuerdo al que se llegue va a representar también los intereses del parlamento. (Milner, 1997:82) De esta manera, en el caso de los holdouts, el acuerdo se logró, pero también se impusieron modificaciones como el aumento de las atribuciones de las Comisión Bicameral de la Deuda Externa o los límites a la toma de deuda, entre otras.
Por último, como la información es simétrica, todos los jugadores conocen los intereses de los actores domésticos implicados en la negociación. (Milner, 1997:83) Por ello, el gobierno crea un acuerdo (y lo modifica en las negociaciones posteriores) conociendo los intereses y preferencias de los actores oficialistas y opositores por lo que, en última instancia, la aprobación parece sumamente esperable.